La Confédération suisse a décidé, en novembre 2023, de créer une Commission indépendante pour le patrimoine culturel au passé problématique, entrée en fonction en mars 2026. Cette Commission est compétente tant pour les œuvres spoliées à l’époque du national-socialisme que pour les biens culturels issus de contextes coloniaux. Conçue comme un organe consultatif et un mécanisme alternatif de règlement des différends, la Commission émet des recommandations non contraignantes visant des solutions dites « justes et équitables ».
Le présent article analyse le contexte historique et juridique ayant conduit à la création de cette Commission, son organisation et ses compétences, les conditions de saisine et les enjeux liés au compromis parlementaire sur le consentement des parties, ainsi que la place du modèle suisse au regard du droit comparé.
Contexte historique et juridique
La mise en place de la Commission indépendante pour le patrimoine culturel au passé problématique (ci-après : « Commission ») ne peut être pleinement comprise sans être replacée dans le contexte historique du rôle joué par la Suisse durant la Seconde Guerre mondiale (La Suisse, le national-socialisme et la seconde guerre mondiale – Rapport final de la commission indépendante d’experts suisse, Seconde guerre mondiale, Zurich 2002 (cité : Rapport Bergier), p. 336 ss). Bien que la Suisse n’ait pas été occupée par le régime nazi et qu’aucune spoliation n’y ait eu lieu au sens strict, elle a néanmoins constitué une plaque tournante majeure pour le transit, le stockage et la vente d’œuvres d’art spoliées ou de biens dits « en fuite » (Fluchtgut) entre les années 1930 à 1945 (Rapport Bergier, p. 337 s.).
Des centaines, voire des milliers d’œuvres d’art ont ainsi transité par la Suisse, été conservées dans des coffres bancaires ou intégrées à des collections privées et publiques (Rapport Bergier, p. 345). Le marché de l’art helvétique a ainsi bénéficié de ventes emblématiques, telles que la vente de Lucerne de 1939 organisée par la Galerie Fischer, au cours de laquelle des œuvres qualifiées d’« art dégénéré » (Entartete Kunst) ont été vendues à des prix largement inférieurs à leur valeur réelle (Rapport Bergier, p. 345 ; Hershkovitch / Rykner / Maget, La restitution des oeuvres d’art: solutions et impasses, Paris 2011).
Aujourd’hui encore, des œuvres au passé problématique se trouvent aussi bien dans des musées publics et des institutions privées bénéficiant de financements publics, que dans des collections privées (Feuille d’information sur la Commission indépendante pour le patrimoine culturel au passé problématique).
Sous la pression directe des Alliés, la Suisse a adopté l’Arrêté du Conseil fédéral du 10 décembre 1945 relatif aux actions en revendication de biens enlevés dans les territoires occupés pendant la guerre, instaurant un régime exceptionnel de restitution. Ce régime permettait de revendiquer des biens indépendamment de la bonne foi de l’acquéreur (Rapport Bergier, p. 419. ; RO 1945, p. 1030.) et prévoyait, dans certains cas, une indemnisation à la charge de la Confédération (RO 1945, p. 1031.).
À l’expiration de ce régime exceptionnel, le droit suisse est revenu à l’application des règles ordinaires du droit civil, lesquelles confèrent une protection particulièrement forte à l’acquéreur de bonne foi (art. 933 CC), en particulier lorsque l’acquisition intervient sur le marché de l’art ou auprès d’un tiers habilité.
Cette protection n’est toutefois pas absolue. Depuis l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC), les marchands d’art et les maisons de ventes sont soumis à des obligations spécifiques de diligence et de documentation (art. 16 ss LTBC), notamment en matière de vérification de provenance et d’identification des cocontractants (voir également: Le musée virtuel de l’UNESCO, ou l’évolution de la due diligence à l’ère du digital).À ces exigences légales s’ajoutent des standards professionnels, tels que le Code de déontologie de l’ICOM, qui imposent aux institutions muséales adhérant à l’organisation des obligations éthiques renforcées en matière de provenance et d’acquisition.
Par ailleurs, les délais de prescription demeurent particulièrement courts (un an à compter de la connaissance et 30 ans au maximum selon l’art. 934 al. 2bis CC), aujourd’hui largement expirés dans la majorité des cas de spoliation (Feuille d’information OFC ; Communiqué du 22 novembre 2023). Il en résulte un décalage durable entre la justice historique recherchée par les ayants droit et la sécurité juridique garantie par le droit civil, rendant en pratique l’accès au juge largement illusoire (Piguet, Restitution d’œuvre d’art spoliées, in : JdT, 2001 I, p. 1526 ss.).
Cette évolution ne procède toutefois pas uniquement d’une prise de conscience historique, mais également d’une impulsion politique explicite. Par l’adoption de la motion Pult, les Chambres fédérales ont chargé le Conseil fédéral de créer une commission indépendante compétente pour les biens culturels au passé problématique.
C’est dans ce contexte que la Confédération suisse a décidé, en novembre 2023, de créer une commission d’experts indépendante chargée de traiter, dans une perspective juridique et éthique, les questions relatives aux œuvres spoliées à l’époque du national-socialisme ainsi qu’aux biens culturels issus de contextes coloniaux (Feuille d’information OFC ; Communiqué du 22 novembre 2023).
Dans un premier temps, cet instrument a été instauré par voie d’ordonnance (aOCPCP) entrée en vigueur au 1er janvier 2024, avant d’être ancré en loi formelle dans le cadre du Message culture 2025–2028, par l’introduction de l’art. 18a LTBC et l’adoption d’une nouvelle ordonnance (OCPCP) entrée en vigueur le 1er mars 2026.
La Commission indépendante pour le patrimoine au passé problématique
La Commission repose sur une notion volontairement large de « patrimoine culturel au passé problématique », qui englobe les biens dont la provenance ou les conditions de transfert soulèvent des questions en raison de leur inscription dans un contexte de national-socialisme ou de colonialisme.
Sur le plan institutionnel, la Commission est conçue comme un organe consultatif permanent de la Confédération (cf. art. 8a al. 2, de l’Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA) cum art. 1 OCPCP), et comme un mode alternatif de règlement des différends (ADR). Elle est habilitée à formuler des recommandations visant des solutions dites « justes et équitables » (art. 18a al. 2 LTBC ; art. 3 OCPCP).
Ces solutions ne se limitent pas à une alternative stricte entre restitution et non-restitution, mais peuvent inclure des modalités intermédiaires telles qu’une compensation financière, un partage de valeur ou d’autres arrangements négociés.Cette approche s’inscrit dans la continuité des Principes de Washington (1998) relatifs aux œuvres d’art confisquées par les nazis et de la Déclaration de Terezín (2009).
La Commission est composée de neuf à douze membres, nommés par le Conseil fédéral, et réunissant des compétences pluridisciplinaires couvrant notamment le droit, l’éthique, l’histoire, l’histoire de l’art, la recherche de provenance, la muséologie et l’ethnologie (Feuille d’information OFC). L’exigence d’impartialité, de diversité des profils et d’équilibre des points de vue est présentée comme une condition essentielle de la crédibilité et de la légitimité de la Commission.
Le 28 janvier 2026, le Conseil fédéral a désigné officiellement les membres de la Commission. Celle-ci est présidée par l’ancienne conseillère fédérale Simonetta Sommaruga qui sera assistée par Felix Uhlmann (vice-président). Les autres membres sont des professeurs de droit, d’histoire, d’histoire de l’art, des spécialistes de recherches de provenance, des responsables de musées et des historiens.
Cette composition reflète dans l’ensemble les exigences de pluridisciplinarité posées par le Conseil fédéral et permet d’aborder tant les problématiques liées aux spoliations de l’époque du national-socialisme que celles issues de contextes coloniaux. Elle appelle toutefois certaines réserves quant à la (sous-)représentation des États ou des communautés d’origine, aspect particulièrement sensible dans le contexte colonial.
La Commission exerce trois types de missions : elle conseille le Conseil fédéral et l’administration fédérale sur les questions générales liées au patrimoine culturel au passé problématique ; elle les conseille sur la manière de traiter les biens culturels concernés appartenant à la Confédération ; elle élabore, au cas par cas et sur demande, des recommandations non contraignantes dans des situations litigieuses concrètes (art. 18a LTBC).
Les délibérations de la Commission ne sont pas publiques, afin de favoriser un examen serein et confidentiel des dossiers sensibles, tandis que les recommandations peuvent être publiées sous une forme appropriée (Feuille d’information OFC).
Saisine et procédure : accès à la Commission et portée du compromis parlementaire
En principe, toute personne physique ou morale peut saisir la Commission (art. 4 OCPCP). En pratique toutefois, dans les cas de spoliation nazie, il s’agit principalement des victimes et de leurs héritiers, ainsi que des institutions concernées ou de leurs autorités de tutelle qui se trouvent dans des musées et collections publics. Dans les cas liés à des contextes coloniaux, la saisine est ouverte aux sociétés d’origine lésées ainsi qu’aux États ou entités leur ayant succédé (Feuille d’information OFC).
Dans la pratique, il est probable que, dans un contexte colonial, la Commission soit saisie principalement par des États ou entités publiques étrangères à l’encontre de musées suisses, en particulier d’institutions publiques ou subventionnées. Les collectionneurs privés apparaissent en effet peu enclins à accepter volontairement la compétence de la Commission, en particulier lorsque celle-ci ne dispose d’aucun pouvoir contraignant.
La Commission intervient sur demande et informe les parties de la réception de celle-ci, tout en garantissant leur droit d’être entendues (art. 18a al. 4 LTBC). Elle ne donne suite qu’aux requêtes pour lesquelles le droit de propriété est rendu vraisemblable et pour lesquelles des efforts raisonnables ont été entrepris pour parvenir à un accord et établir la provenance du bien culturel (art. 18a al. 4 LTBC).
Cette exigence d’une preuve prima facie de la propriété ou du lien avec le bien peut toutefois paraître conceptuellement incohérente dans le cadre volontaire d’un mécanisme d’ADR (alternative dispute resolution), dès lors que les parties ont déjà consenti à rechercher une solution équitable en dehors du contentieux.
Par ailleurs, la Commission ne se substitue pas au juge étatique et intervient dans une logique complémentaire au contentieux judiciaire, sans s’y substituer pleinement. Cette articulation peut conduire à des situations paradoxales lorsque des actions ont été rejetées pour des motifs purement procéduraux – tels que la prescription ou la forclusion – sans qu’un examen au fond n’ait été effectué.
Sur le plan probatoire, les exigences seront particulièrement lourdes dans les cas de spoliation nazie, compte tenu du temps écoulé et de l’éventuelle perte ou destruction des documents pertinents. Dans le contexte colonial, l’appréciation pourrait davantage porter sur le lien culturel, historique ou symbolique entre le bien et son détenteur actuel, notamment lorsque ce lien apparaît faible ou contesté au regard du rattachement du bien à une communauté ou à un État d’origine (Feuille d’information OFC).
La Commission dispose d’une autonomie procédurale et peut édicter ses propres règles de fonctionnement (art. 18a al. 4 LTBC). Elle peut également recourir à des expertises externes (art. 6 OCPCP).
Le point le plus débattu concerne les modalités de la saisine. Dans sa conception initiale, l’OFC défendait la possibilité d’une saisine unilatérale, soulignant que de nombreux cas sont aujourd’hui prescrits ou non justiciables et que les ayants droit dépendent souvent de la seule bonne volonté du détenteur du bien (Feuille d’information OFC). Une saisie conjointe aurait, dans cette perspective, permis à une partie de bloquer l’accès à toute instance indépendante.
La solution finalement adoptée par le Parlement en mars 2025 et concrétisée dans l’OCPCP impose en principe l’accord du propriétaire du bien culturel (art. 5 al. 1 OCPCP), sauf dans les cas liés au national-socialisme concernant des biens conservés dans des collections publiques, pour lesquels cet accord n’est pas requis (art. 5 al. 2 OCPCP ; art. 18a al. 2 let. c LTBC).
Ce compromis a suscité des critiques, notamment de la part d’acteurs culturels et municipaux, au motif qu’il réduit la portée pratique de la Commission en dehors du secteur public muséal. Il existe en effet un risque que la Commission soit cantonnée à un rôle essentiellement institutionnel, au détriment des ayants droit confrontés à des détenteurs privés récalcitrants.
D’un point de vue juridique, cette exigence renforce la dimension consensuelle propre aux mécanismes d’ADR, mais affaiblit l’accès effectif à une recommandation indépendante lorsque l’une des parties refuse de donner son consentement, avec pour effet potentiel de figer, voire d’exacerber le conflit (Feuille d’information OFC). La Commission conserve néanmoins une fonction normative importante : ses recommandations sont susceptibles de devenir un standard de diligence en matière de provenance, tant pour les musées que pour le marché de l’art. En pratique, même dépourvues de force contraignante, ces recommandations pourraient influencer les pratiques institutionnelles, notamment en matière de politiques d’acquisition, de gestion des collections et de recherche de provenance. Elles sont également susceptibles d’être prises en compte par les autorités publiques dans l’octroi de financements ou dans l’évaluation du respect des obligations de diligence. À plus long terme, elles pourraient contribuer à structurer les attentes du marché et servir de référence dans l’appréciation du comportement des acteurs, y compris dans un contexte contentieux.
À cette limite procédurale s’ajoute une interrogation d’ordre institutionnel : le secrétariat de la Commission est rattaché administrativement à l’OFC, lequel exerce par ailleurs des fonctions de supervision et de financement à l’égard de certaines institutions muséales concernées. Cette configuration pourrait soulever des questions en termes d’indépendance et de perception d’impartialité, en particulier dans des situations impliquant des collections publiques fédérales.
La Suisse au regard du droit comparé
La Commission suisse présente deux particularités notables. D’une part, la Suisse a fait le choix d’unifier, au sein d’un seul organe, les problématiques de spoliation nazie et de restitution coloniale, alors que la plupart des États européens ont opté pour des mécanismes distincts, adaptés à des contextes historiques et probatoires spécifiques. D’autre part, l’instauration d’une Commission intervient relativement tard sur le plan chronologique. En effet, s’agissant des œuvres spoliées à l’époque du national-socialisme, alors que la Suisse n’a décidé de créer une commission indépendante qu’en novembre 2023, plusieurs États européens s’étaient dotés de mécanismes spécialisés dès la fin des années 1990 ou au début des années 2000. À titre d’exemple, l’Autriche a institué la Kommission für Provenienzforschung en 1998, la France a créé la CIVS en 1999, le Royaume-Uni a mis en place le Spoliation Advisory Panel en 2000, et les Pays-Bas ont instauré la Restitutiecommissie en 2001. L’Allemagne, après avoir recouru à une commission consultative pendant plus de 20 ans, a récemment fait évoluer son dispositif vers un mécanisme arbitral spécialisé. En revanche, s’agissant des biens culturels issus de contextes coloniaux, les mécanismes européens demeurent largement fragmentaires et rarement institutionnalisés. Les restitutions s’inscrivent le plus souvent dans des cadres ad hoc, reposant sur des décisions politiques, des accords bilatéraux ou des initiatives muséales, plutôt que sur de véritables mécanismes d’ADR comparables à ceux existant pour la spoliation nazie.
Au-delà de cette différence temporelle, les modèles nationaux se distinguent également par leur approche institutionnelle. Certains États ont privilégié des mécanismes proactifs et étatiques, fondés sur une obligation de recherche de provenance systématique, à l’instar de l’Autriche. D’autres ont opté pour des dispositifs administratifs décisionnels, dans lesquels l’État conserve la maîtrise du processus de restitution, comme en France. À l’inverse, le Royaume-Uni et les Pays-Bas ont développé des modèles essentiellement consultatifs, reposant sur des recommandations non contraignantes et sur la recherche de solutions équitables.
Dans ce paysage, la Suisse s’inscrit dans une approche de soft law et d’ADR, fondée sur des recommandations non contraignantes et sur le consentement des parties. Ce choix, combiné à l’unification des problématiques de spoliation nazie et de restitution coloniale au sein d’un même organe, confère au modèle suisse une cohérence institutionnelle certaine, mais l’expose également à des défis méthodologiques importants. Ces défis tiennent notamment à l’hétérogénéité des situations traitées, qui impliquent des acteurs différents, reposent sur des modes de preuve distincts, s’inscrivent dans des temporalités éloignées et soulèvent des questions spécifiques de représentation et de légitimité, particulièrement sensibles dans le contexte colonial.
Conclusion
Bien que tardive, la Commission indépendante pour le patrimoine culturel au passé problématique constitue une réponse pragmatique aux limites du contentieux classique en matière de restitution. Sans remettre en cause la sécurité juridique garantie par le droit civil, elle vise à offrir un espace de dialogue et de reconnaissance là où le droit positif s’est historiquement révélé insuffisant.
À cet égard, son fonctionnement n’est pas sans rappeler les logiques de la justice restaurative : plutôt que de trancher un litige selon une stricte logique binaire de responsabilité, elle cherche à favoriser une solution équitable fondée sur la reconnaissance des atteintes passées et sur la recherche d’un équilibre entre mémoire, propriété et sécurité juridique.
En Suisse, cette orientation trouve déjà des échos dans des initiatives privées telles que l’Initiative Bénin Suisse, un projet collaboratif de recherche de provenance mené par plusieurs musées publics suisses en coopération avec des partenaires nigérians pour retracer les objets du royaume de Bénin et engager un dialogue sur leur avenir — processus qui va au-delà du pur contentieux juridique et embrasse pleinement des logiques de reconnaissance et de coopération transnationale.
Un mois environ après l’entrée en fonction de la Commission, en mars 2026, il est encore trop tôt pour apprécier concrètement son efficacité. Celle-ci dépendra toutefois de son accessibilité procédurale et de la capacité de ses recommandations à s’imposer comme référence dans les pratiques institutionnelles et sur le marché de l’art.